曹鎏（中国政法大学法治政府研究院副院长、国家监察与反腐败研究中心主任、教授）

　　备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。《法规规章备案审查条例》的出台，是完善备案审查制度的重要举措。推动条例的贯彻实施，要进一步深化对新时代备案审查工作重要意义的认识。

　　一、从贯彻落实“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题”的重要论述精神出发，理解和认识备案审查工作

　　维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。备案审查制度是维护国家法治统一的重要制度安排，可以从三个方面来理解。首先，在单一制国家里，没有法治的统一，就没有国家的统一、社会的安定。我们党是执政党，党对国家的领导一个重要方面就是通过法定程序将党和人民的意志上升为法律，从而在法治上保障党和国家的集中统一领导。备案审查制度作为立法监督形式，可以防止法出多门、政出多门，保证国家法律体系的统一，促进国家法治统一，为政治统一打好基础、提供保障。第二，在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。备案审查坚持讲政治与讲法治的统一，通过审查及时发现和纠正立法中与党中央重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致的问题，纠正偏差与误差，确保法律制度贯彻实施党中央决策部署不走样、不偏离。第三，党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。制定机关依照法定职权制定法规规章，是实施宪法法律的重要方式。备案审查通过监督纠错传导压力落实责任，确保法规规章不踩“红线”不越“底线”，力促宪法法律正确有效实施，以法治方式保证党的路线方针政策的贯彻实施。因此，备案审查既是一项政治性很强的法治工作，也是法治性很强的政治工作，要从保障党中央政令畅通、令行禁止的高度来认识备案审查工作。此次修改条例，加强了党对备案审查工作的领导，将党中央、国务院关于备案审查工作的决策部署转化为法规制度，特别是明确将“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为审查事项，将更好发挥备案审查维护法治统一“压舱石”作用。

　　全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协调性。在这个复杂的系统工程中，备案审查的地位和作用越来越重要。第一，全面贯彻实施宪法，是社会主义国家建设首要任务和基础性工程。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。备案审查制度源自于对法律法规规章的改变和撤销权，是宪法中明确的制度安排。党中央也是从宪法实施和监督的高度来谋划和布局备案审查工作。有关推进合宪性审查工作的文件中明确要求“在备案审查中推进合宪性审查工作”，强调要“发挥备案审查工作的先行探索作用。”可以说，备案审查制度本身就是一项宪法性制度，开展备案审查就是宪法实施的具体举措，是合宪性审查工作的基石。第二，中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。全面依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。在中国特色社会主义法治体系中，完备的法律规范体系至关重要，是法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系的支撑和动力。当前我国的法律规范体系仍然存在着不协调、不适应、不好用的问题，还需要进一步健全完善。以备案审查来推动和促进法律规范体系和谐统一、系统集成、协同高效，实现左右衔接、上下贯通，是加快形成完备的法律规范体系的必由之路。因此，在坚持和完善中国特色社会主义法治体系的进程中，备案审查被赋予重要的职责使命。第三，建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程。备案审查通过推动健全完善依法行政的制度体系，不但能从“源头”上规范行政权力，让政府把该管的管好管到位、该放的放足放到位，还能发现行政管理、社会治理方面存在的深层次问题，促进政府依法全面履行职能、加快政府职能转变，为完成法治政府建设率先突破的目标任务提供强大动力。因此，备案审查是全面依法治国的基础性工程，要从全面依法治国的全局来认识备案审查工作。此次修改条例，扩大监督范围、明确审查方式、充实审查事项、健全审查程序、完善纠错方式，有力加强法规规章备案审查工作，对于提高备案审查质量和效率具有十分重要的意义，将更好发挥备案审查全面依法治国“助推器”作用。

　　推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。人民性是习法治思想的鲜明特征，也是中国特色社会主义法治的本质属性，坚持以人民为中心是全面依法治国的根本要求。备案审查是保障人民群众合法权益的重要制度安排。首先，以落实“有件必备、有备必审、有错必纠”为核心要义开展主动审查，确保法规规章始终遵循宪法法律规定原则精神，杜绝地方和部门立法“截留”法律红利，这就是从根本上保障人民当家做主，维护人民利益。其次，以回应人民诉求为着力点开展被动审查，聚焦发力公民提出的备案审查建议，发现和纠正法规规章中存在的违反上位法问题，从制度层面推动解决人民群众反映强烈的热点难点问题，从而保障人民群众切身利益。根据条例规定，公民认为地方性法规同行政法规相抵触的，或者认为规章以及有关行政决定、命令同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院提出书面审查建议。近年来，公民通过提起审查建议推动法规规章修改的情形越来越多了，人民群众与备案审查的联系越来越紧密了。随着全面依法治国的纵深推进，人民群众法治意识和法治能力的不断提高，备案审查将会成为越来越多人民群众维护合法权益的重要选择，维护人民群众的合法权益也将成为备案审查的重要“标签”。因此，要从保障人民群众合法权益的高度来认识备案审查工作。此次修改条例，明确提出“坚持以人民为中心”的工作要求，从立法目的、实际情况等因素切入强化规章规定适当性的审查，要求国务院备案审查工作机构充分听取各方意见、注重发挥备案审查专家委员会作用，将更好发挥备案审查人民群众合法权益“捍卫者”作用。

　　《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》）突出问题导向，以“报备规范化、审查科学化、纠错精准化”为主线，合理吸收理论和实践成果，与立法法、《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》等保持了一致，并形成了协同、贯通的强大合力，既完善了最高国家行政机关备案审查制度体系，也在整体上提升了有中国特色的备案审查制度的治理效能。

　　从“报备规范化”着眼，《条例》的修订重在提高备案环节的标准化程度和流程更新。一是完善了备案范围。将浦东新区法规、海南自由贸易港法规纳入备案范围，与立法法的规定保持一致；完善了相应地方性法规和规章制定主体的法律表述，做到了在报备机关权限内对备案对象的全覆盖。二是增加了年度工作报告制度。《条例》新增“国务院备案审查工作机构应当每年向国务院报告上一年法规、规章备案审查工作情况”。这项规定一来压实了国务院备案审查工作机构的责任，防止报备工作的漏洞，二来有助于国务院掌握工作全局，推动备案审查工作均衡发展，也有利于国务院向全国人民代表大会准确报告相关工作。

　　从“审查科学化”来看，《条例》从审查方式、审查程序、审查领域等方面进一步丰富了审查的工具箱，提升了审查的全面性和针对性。一是明确了主动审查和专项审查两种审查方式。与全国人大常委会的备案审查职能相比，基于行政权的积极性、主动性特征，国务院备案审查工作机构更应强调其主动审查与专项审查的方式，有效维护国家的法治统一。中国有大量的各个层级的政府规章，它们在实践中履行着重要行政职能，在调整社会关系、处理公民权利义务等方面相比较法律、法规更加具体、细致和直接，主动审查充分体现了国务院领导全国行政机关工作的宪法要求。专项审查是富有中国特色和创意的法律监督制度，是及时清理特定领域的法规文件，提升审查工作治理效能的重要举措。国务院备案审查工作机构启动专项审查，有利于及时发现特定领域或局部影响经济社会发展的制度障碍，尤其在涉及行政处罚、行政许可、行政强制等领域，从对一域、一件的纠正走向对全局和一片的治理，提升了整体的治理效能。二是细化了立法法规定的备案审查衔接联动机制。《条例》要求“加强与其他机关备案审查工作机构的联系”，提升了备案审查制度的贯通性和协同性。中国特色的备案审查制度是一个有机整体，具有多主体、多层次、多领域的特征，不同备案审查主体有不同的审查范围与权限，这就在程序上必须设计沟通、移送制度；同时有些被审查的法律文本也需要在不同审查主体之间通过沟通、协调来确保审查处理的及时和判断处理结论的科学。例如，对于地方性法规、经济特区法规等法规来说，它们需要同时向全国人大常委会和国务院备案，国务院备案审查工作机构积极加强与全国人大常委会法制工作机构的联系与沟通，有利于提高审查效率，避免审查结论或意见的不一致。三是进一步完善了审查事项。审查事项是涉及到实体标准和领域的重要问题。备案审查工作机构只有明确了重点审查法规文件哪些方面，遵循何种标准，才能在实质意义上作出判断。一个合理、完备、科学的审查内容体系是确保备案审查工作实效的关键。《条例》进一步完善了相关内容。增加了“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为审查事项。备案审查工作具有很强的政治性，是在单一制国家结构形式条件下，保持政令统一和法治统一的重要制度举措。中国多层次的立法结构决定了必须通过备案审查来防止“政出多门”，防止法规规章不能够完整、全面、准确地理解新发展理念，纠正地方和部门立法与上位法不一致、影响全国统一大市场建设、损害营商环境等问题。因此增加这项政治性审查的事项非常具有必要性和针对性，对于遏制通过法规规章的制发来追求部门利益、地方利益具有明显的功效。将来在实践中还有必要发展出更为精细、可操作性的判断方法。《条例》明确将“规章的规定是否适当，规定的措施是否符合立法目的和实际情况”作为审查事项，也是一个重要的完善举措。“规章的规定是否适当”整体上看属于合理性判断的范畴，需要对规定本身在满足合法性条件下进行实质价值判断与利益权衡，这对于防止规章随意选择相关手段、以较小法益牺牲较益都具有重要意义。尤其是“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”的新增规定进一步完善了适当性的判断标准。中国的立法工作非常强调立法目的，规章规定的措施或手段不能合理地完成立法目的，既是对立法资源的浪费，也有可能侵犯其他重要法益，属于必须被纠正的重要情形。措施或手段背离实际情况，违背现实规律，严重超前或滞后于实际需要，这些都是导致立法目的不能实现或规章不能有效实施的重要原因，从比例原则的法理来衡量，都应该受到严格审查。

　　从“纠错精准化”出发，《条例》修改的整体思路是增强纠错方式的多元性，根据不同情况精准设计纠错的程序，通过一种弹性的商谈、说理机制充分尊重相关机构的权限和被审查文件制发机构的意志，避免了简单刚性、武断和决断的裁决模式。一是在第十六条增加规定移送全国人大常委会法工委研究处理的法规纠错方式。经审查，地方性法规同行政法规相抵触的，由国务院备案审查工作机构移送全国人大常委会工作机构研究处理。行政法规是国务院制定的，由国务院备案审查工作机构自身来处理与行政法规抵触的地方性法规，可能会导致其职权行使过于能动；由全国人大常委会法工委研究处理，一方面是国务院备案审查工作机构“依照法定权限和程序”开展备案审查工作的体现，另一方面通过“研究处理”，也使得处理结果避免一刀切，更加灵活。二是在第十八条规定与制定机关沟通、提出书面审查意见的规章纠错方式，这种方式充分尊重了制定机关的立法裁量，更加突出了备案审查机关的“审查”与“监督”职能，而不是代替制定机关重新立法的职能。

　　最后，《条例》充分强调了最高国家行政机关对全国各级行政机关有领导权的宪法地位。一是压实了省级行政机关对备案审查职能的落实和确保在本行政区域内的有效实施。二是明确国务院备案审查工作机构的监督指导职责。这些举措对于确保《条例》的各项规定通过层级行政落实、落地都具有非常重要的积极意义。

　　作为重要的立法监督制度，法规规章备案审查制度是中国特色法治监督体系的重要组成部分，是加快形成完备的法律规范体系的基本依托，对于保障宪法法律实施，维护法治统一、尊严和权威具有根本保障作用。习强调，要加强备案审查制度和能力建设。党的二十大报告明确要求，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。2024年8月30日，国务院公布了新修订的《法规规章备案审查条例》（以下简称新条例），对2002年1月1日施行的《法规规章备案条例》进行了全面系统修订。新条例强调“有件必备、有备必审、有错必纠”，强化备案后的审查功能，为深入推进新时期法规规章备案审查工作高质量发展夯实了有力的法治保障。

　　新条例完成了对法规规章备案审查工作机构的组织法授权，构建了中国特色法规规章备案审查工作体系。备案审查工作能否高质效开展，首先要解决好备案审查主体设置及其职权职责问题。我国法规规章备案审查主体涉及国家和地方两个层面，备案审查对象涉及地方性法规、部门规章和地方政府规章。根据新修改的立法法有关地方性法规和地方政府规章制定主体的调整，新条例将原条例中“较大的市”变更为“设区的市、自治州”，并将上海市浦东新区法规以及海南自由贸易港法规纳入报备范围。为了贯彻落实新修改立法法有关备案审查制度的新要求，新条例进一步强化了国务院备案审查工作机构的具体职责，增加了国务院备案审查年度工作报告制度，并明确规定国务院备案审查工作机构应当通过备案审查衔接联动机制，加强与全国人大常委会、等备案审查机关工作机构的联系和协助。此外，为打造高素质备案审查工作队伍，新条例明确规定国务院备案审查工作机构应当加强对省级人民政府备案审查工作机构的联系和指导，通过培训、案例指导等方式，推动省、自治区、直辖市人民政府提高规章备案审查工作能力和质量。

　　新条例明确了法规规章备案审查的工作要求体系，阐释了新时代备案审查工作新理念。理念是实践的先导。新条例第三条是新增条款，专门对法规规章备案审查工作的基本要求体系作了规定，诠释了法规规章备案审查工作的根本准则，并贯穿于整个条例之中。备案审查工作是中国领导人民推进法治建设实践的重要成果，新条例明确将坚持中国的领导作为首要要求，就是强调党的领导应当贯穿于备案审查工作的全过程、各环节，并要充分运用好党领导立法的政治优势，确保备案审查工作顺利有效推进。其次，备案审查工作要践行以人民为中心的发展思想，这也是衡量备案审查工作成效的根本标准。新条例专门在第十五条规定了调查研究职责，明确国务院备案审查工作机构可以通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、实际调研等方式，听取有关方面、专家学者和利益相关方的意见，并要注重发挥备案审查专家委员会的作用，就充分体现了备案审查工作对全过程人民民主理念的具体落实。再次，备案审查工作在新时代新征程被赋予了更高的新使命，要更好发挥保障党中央、国务院决策部署的贯彻落实、推动法律、行政法规贯彻实施、维护人民群众合法权益的制度作用，需要进一步完善备案审查标准体系。相应地，新条例第十三条规定，国务院备案审查工作机构的审查内容，是在原条例第十条所确立的合法性、适当性审查标准基础上，进一步增加政治性（是否符合党中央、国务院重大决策部署和国家重大改革方向）、合目的性（规定措施是否符合立法目的和实际情况）两个维度，以实现备案审查标准体系的重构。最后，备案审查工作要依照法定权限和程序进行，这是对备案审查工作要在法治轨道上运行的基本要求。新条例明确了国务院备案审查工作机构和其他机关备案审查工作机构的工作配合与衔接机制，又从报备主体、审查对象和方式、审查时限、备案结果及其效力以及监督等全要素形成了全方位的制度规制，这些刚性约束应成为各级备案审查工作机构必须遵守的实体规则和程序规则。

　　新条例丰富了备案审查方式并强化了纠错的精准性和震慑性。为进一步提升备案审查的科学性和效能性，新条例第十一条和第十六条分别规定了备案审查的主动审查、专项审查、联合审查和移送审查等多种审查方式及其适用条件。同时，针对实践中地方性法规和规章违法性质和程度的不同，新条例专门对备案审查结果作了类型化的规定，具体涉及：（1）新条例第十八条，即经审查，认为规章应当予以纠正的，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或者废止；或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。（2）第二十条第一款，即构成无效规章，国务院备案审查工作机构不予备案，并通知制定机关。（3）第二十条第二款，即规章在制定技术上存在问题的，国务院备案审查工作机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。

　　本次修订是在总结我国备案审查运行规律基础上，结合近年来地方备案审查工作形成的有益探索，应因于全面依法治国纵深推进对构建统一的法治体系提出的新要求，实现了我国法规规章备案审查制度的升级迭代，充分展现了我国法规规章备案审查工作的新发展。新条例主要涉及国务院备案审查工作的全周期规制，规章备案审查制度体系的完备化还需要配套地方制度的发展完善。按照新条例要求，省、自治区人民政府有必要尽快修订或者出台具体制度，以落实好对设区的市、自治州政府规章的备案审查职责。此外，从整体主义系统观视角，法规规章备案审查作为我国备案审查制度的重要组成部分，其在备案审查体系中的定位及其功能发挥，还需要同步解决好与其他备案审查机制的衔接问题。加强科技保障，积极推动备案审查工作的信息化、智能化建设，这也应成为大数据时代现代化备案审查工作体系的必由之路。

　　备案审查是中国特色的宪法监督和法律监督制度。党的二十大报告中指出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。目前，我国已经形成了由党委、人大、政府、军队、监委、法院等各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。法规规章备案审查是政府备案审查的重要内容，2024年修订通过的国务院组织法中也规定，国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作。

　　我国备案审查制度发源于上个世纪80年代前后。1990年国务院的《法规、规章备案规定》第6条就明确规定，报送国务院备案的法规、规章，由国务院法制局负责就下列几个主要方面进行审查。该规定在2002年被《法规规章备案条例》所取代。《法规规章备案条例》施行22年以来，对政府的备案审查工作发挥了重要推动作用。仅2023年，司法部就代表国务院依法主动逐件审查备案的法规规章3021件，对存在与上位法不一致问题的法规规章作出处理，纠正了36件规章。此外，督促5个部门取消和调整6件规章中的不合理罚款事项。这些工作都切实维护了国家法治统一。

　　当然，条例施行22年以来也遇到了一些新情况和新问题。尤其是党的十八大以来，备案审查工作快速发展，一些新的要求和机制不断推出，因此，条例有必要与时俱进，对相关内容作必要的修改。

　　此次《法规规章备案条例》的修订遵循了党中央提出的“提高备案审查能力和质量”的总体要求，同时，由于立法法等上位法的修订以及党政机构改革，条例需要作出相应的修改与之保持一致。从修改内容来看，此次修订具有以下十大亮点：

　　1.更新了条例的名称为《法规规章备案审查条例》。这既反映了备案和审查职责的不可分离，也是对立法法第五章的标题从“适用与备案”修改为“适用与备案审查”的回应。

　　2.将坚持党的领导和“有件必备、有备必审、有错必纠”作为政府备案审查的工作要求。中国领导是中国特色社会主义最本质的特征，是确保一切工作取得胜利的关键。“三必”是2015年中央办公厅发布的有关文件中提出，目前《中国党内法规和规范性文件备案审查规定》和《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》均将其纳入，因此，《条例》明确法规规章备案审查的工作要求有助于坚持正确的政治方向和工作目标。

　　3.将浦东新区法规和海南自由贸易港法规纳入备案审查范围。浦东新区法规和海南自贸港法规是我国近些年出现的新的立法形式。2023年修改的立法法已经明确规定，这两类法规要向国务院备案，因此，《条例》将其纳入备案审查范围正是“有件必备”精神的体现。

　　4.明确了代表国务院行使备案审查权的是国务院备案审查工作机构。2018年，党和国家机构改革后，将原国务院法制办和原司法部的职责进行整合，重新组建司法部，为了反映这种职责变化，此次《条例》中明确了国务院备案审查工作机构依照本条例的规定负责国务院的法规规章备案工作，履行备案审查监督职责，健全备案审查工作制度。同时，明确了主动审查、专项审查、联合审查均作为法规规章备案审查的审查方式。

　　5.增加了国务院备案审查工作机构向国务院作备案审查年度工作报告的制度。备案审查的年度工作报告制度最早是2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》中规定的，后来也被2022年修改的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法作为地方人大常委会的工作内容。它反映了备案审查工作机构向备案审查机关负责的精神，同时也有利于备案审查机关对备案审查工作机构进行监督。

　　6.细化了法规规章备案审查的衔接联动机制。2023年修改的立法法第115条规定，备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。备案审查衔接联动是适应我国备案审查工作的特点所建立的机制。由于我国备案审查存在不同备案审查系统以及同一系统内部同一个文件报送多个机关备案的情形，因此，建立不同系统和不同机关之间的备案审查衔接联动机制对于维护备案审查标准和结论的统一具有至关重要的意义。为此，《条例》响应立法法的要求，规定国务院备案审查衔接联动机制的主要内容为加强与其他机关备案审查工作机构的联系，同时在双重备案联动、移送处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合。

　　7.丰富了法规规章备案审查的内容。一方面，将“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为法规规章备案审查的重要内容，确保了法规规章备案审查工作的政治站位，有助于发挥法规规章备案审查保证党中央令行禁止的重要功能。另一方面，在规章的适当性审查中增加“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”的内容，从而明确了规章适当性审查的标准，保证了法规规章的制定符合科学立法的要求。

　　8.在法规规章备案审查工作中践行全过程人民民主。备案审查工作既是中国特色社会主义民主的重要保证，也是中国特色社会主义民主的重要组成部分。因此，备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念，保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权，使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。为此，《条例》专门规定，国务院备案审查工作机构审查法规、规章时，可以通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、实地调研等方式，听取国家机关、社会组织、企事业单位、专家学者以及利益相关方的意见，并注重发挥备案审查专家委员会的作用。

　　9.增强备案审查的纠错方式和制度刚性。《条例》专门规定，经审查，规章应当予以纠正的，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或者废止；或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。

　　10.强化上下级备案审查工作机构之间的工作指导。政府备案审查工作的顺利开展需要上下级政府备案审查工作机构之间的步调一致，为此，《条例》明确了国务院备案审查工作机构通过培训、案例指导等方式对省级备案审查工作的联系和指导。

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